Rapporten fra utvalget som har vurdert kvoteordningen for melk ble lagt fram i dag, utvalget gir ingen konkrete anbefalinger om hva som bør endres. Felles for de fleste tiltak som vurderes er at de har både positive og negative sider.
Arbeidsgruppen har bestått av representanter fra avtalepartene, samt representanter fra Tine SA og Q-meierienes produsentlag. Norsk Bonde- og Småbrukarlag trakk seg fra arbeidet i forkant av siste arbeidsgruppemøte.
Her er noe av det som blir beskrevet i sammendraget av rapporten:
Arbeidsgruppens mandat har blant annet gått ut på å kartlegge utvikling i produksjon og organisering
av produksjon på flere kvoter, samt beskrive og vurdere tiltak for å redusere prisnivået på kvoter, og
å øke andelen eide kvoter og redusert kvotetak.
Juridiske problemstillinger
Tiltakene som vurderes reiser flere felles juridiske problemstillinger. Gjennomgående innebærer
tiltakene regelverksendringer som berører kvoters omsettelighet, kvoteeiers råderett over kvoten, og
kvotepris ved omsetning og bortdisponering. Dette reiser problemstillinger knyttet til Grunnloven §
97 om at ingen lov må gis tilbakevirkende kraft, Grunnloven § 105 om full erstatning ved fratakelse
av eiendom eller rørlig gods, og EMK P1-1 (Den europeiske menneskerettskonvensjon protokoll 1
artikkel 1) som gjelder vern om eiendom. Videre vil panthavers dekningsgrunnlag kunne bli påvirket
av tiltakene med de konsekvenser det kan ha etter panteloven § 1-11. Det kan etter straffeloven § 386
være straffbart å avhende kvote knyttet til pantsatt fast eiendom uten panthavers samtykke.
Medvirkning til slik avhendelse kan også være straffbart etter straffeloven § 15.
Myndighetsfastsettelse av priser (prisregulering) er også trukket frem, noe som også reiser spørsmål
om adgangen til slik fastsettelse. Ved eventuell innføring av tiltakene bør det foretas konkrete
juridiske vurderinger av hvert enkelt tiltak.
For bortdisponering av melkekvote har følgende tiltak blitt vurdert:
Tidsbegrense perioden for bortdisponering før kvoten faller bort
– Rettet mot produsenter/eiere som ikke lenger driver med melkeproduksjon
– Kan føre til mindre kvote tilgjengelig for bortdisponering og mer kvote tilgjengelig å få kjøpt
– Tiltaket kan på sikt begrense fleksibilitet i ordningen
– Kan oppstå utfordringer knyttet til avtaleforhold og tilbakevirkende kraft
– Tiltaket vil bidra til å samle en større andel av eierskapet til kvote hos aktive produsenter
Salg av kvote til staten ved bortdisponering
– Likestiller bortdisponering og salg av grunnkvote
– Fjerner fordelen med bortdisponering
– I praksis vil muligheten til bortdisponering bli sterkt begrenset, fordi man mister kvote
– Tiltaket vil gi en sterk reduksjon i fleksibilitet i ordningen
– Tiltaket kan bidra til å samle eierskapet til kvote hos aktive produsenter
– Tiltaket vil medføre et betydelig samfunnsøkonomisk tap ettersom aktører som har behov
for å leie kvote ikke lenger vil ha denne muligheten
– Kan oppstå utfordringer knyttet til avtaleforhold og tilbakevirkende kraft
Devaluering av bortdisponert kvote
– En overføring av kvote til foretakene som produserer melken
– Eiendommer med bortdisponert grunnkvote, vil årlig få redusert grunnkvoten
– Ingen formell betaling for kvotedelen som skifter eier, men kan gi høyere pris ved
bortdisponering
– Store juridiske utfordringer knyttet til tiltaket
Forbud mot bortdisponering
– Rettet mot produsenter/eiere som ikke lenger driver med melkeproduksjon
– Vil ikke være mulig å disponere kvote fra andre
– Ingen fleksibilitet for de som har behov for å bortdisponere kvote for en periode
– Tiltaket bidrar til å samle eierskapet til kvote hos aktive produsenter
– De som er avhengig av å disponere fra andre, må kjøpe kvote for å opprettholde
produksjonsvolum
Ikke bortdisponere mer enn tilsvarende privat andel ved salg av kvote
– Likestiller bortdisponering og salg av grunnkvote
– Kan kun bortdisponere tilsvarende privat andel ved salg av kvote
– Kan gi høyere pris ved bortdisponering, og redusere prisen ved kjøp
– Tiltaket kan bidra til å samle eierskapet til kvote hos aktive produsenter
Statlig regulering av pris på bortdisponering
– Pris på bortdisponering av kvote reguleres, vil ikke lenger være markedsbestemt
– Kan bidra til at pris på kvote reduseres, men stor usikkerhet knyttet til om prisen overholdes,
og om betaling vil finne andre former
– I praksis umulig å kontrollere om tiltaket overholdes
– Tiltaket vil svekke den samlede lønnsomheten og konkurranseevnen til næringen på sikt
– Kan oppstå spørsmål om erstatning jf. grunnloven § 105 dersom prisen ved regulering av
pris på bortdisponering av kvote fraviker vesentlig fra den markedsbestemte prisen
Begrense hvem som kan disponere kvote fra andre (dobbelt tak)
– Tiltaket fungerer som et dobbelt tak
– Skille mellom produsenter som havner under/over en satt grense
– Fordel for produsenter som havner under taket, flere valgmuligheter
– Ulempe for produsenter som havner over, kan kun kjøpe kvote for å utvide
– Strukturtiltak som i mindre grad vil bidra til endringer i priser eller redusere bortdisponering
kvote
Statlig oppkjøp og bortdisponering av kvote
– Eierskapet til kvote opphører, og ligger dermed utenfor arbeidsgruppens mandat. Ikke
nærmere drøftet
For kjøp/salg av melkekvote har følgende tiltak blitt vurdert:
Kun statlig omsetning
– Skal redusere prisnivået på kjøp og salg av kvote
– Vanskelig å kjøpe seg opp ønsket mengde kvote når dette ikke kan gjøres privat
– Mindre effektiv samfunnsøkonomisk tilpasning, da kvotene ikke lengre vil allokeres til
produsentene med høyest kostnadseffektivitet
– Kan oppstå spørsmål om erstatning jf. grunnloven § 105 dersom prisen ved regulering av
pris på bortdisponering av kvote fraviker vesentlig fra den markedsbestemte prisen
Kun privat omsetning
– Kan bli mer attraktivt å selge, da 100 prosent av kvoten kan selges til markedspris
– Ikke mulig for staten å inndra kvote
– Mer effektiv samfunnsøkonomisk tilpasning, da kvotene vil allokeres til produsentene med
høyest kostnadseffektivitet
Statlig regulering av pris på kjøp og salg av kvote
– Pris for kjøp/salg reguleres, og vil ikke lenger være markedsbestemt
– Kan bidra til at pris på kvote reduseres, men stor usikkerhet knyttet til om prisen overholdes,
og om betaling vil finne andre former
– I praksis umulig å kontrollere om tiltaket overholdes
– Tiltaket vil svekke den samlede lønnsomheten og konkurranseevnen til næringen på sikt
– Kan oppstå spørsmål om erstatning jf. grunnloven § 105 dersom prisen ved regulering av
pris på bortdisponering av kvote fraviker vesentlig fra den markedsbestemte prisen
Begrense hvem som kan kjøpe kvote fra staten
– Skille mellom produsenter som havner under/over en satt grense
– Fordel for produsenter som havner under taket, vil ha flere valgmuligheter
– Ulempe for produsenter som havner over, kan kun disponere kvote fra andre for å utvide
– Strukturtiltak som i mindre grad vil bidra til endringer i priser eller redusere bortdisponering
av kvote
– Fjerner fleksibilitet i ordningen for de som er over taket
De foreslåtte tiltakene har blitt vurdert hver for seg. Det er imidlertid mulig å kombinere flere tiltak,
da noen av tiltakene er ganske nært koblet sammen. Tiltakene kan settes sammen i mange ulike
kombinasjoner, og det er krevende å vurdere hvilke konsekvenser det samlet vil ha for prisnivå,
eierandel og for kvoteordningen og norsk melkeproduksjon som sådan. Arbeidsgruppen har ikke
gjort noen vurdering av slike kombinasjoner.
De fleste vurderte tiltakene vil ha uønskede konsekvenser, for eksempel mindre fleksibilitet i
kvoteordningen eller økt ressursbehov for forvaltningen. Dersom man ikke innfører noen tiltak og
kvoteordningen forblir uendret, vil dette også kunne ha noen konsekvenser. Det er imidlertid
krevende for arbeidsgruppen å si noe sikkert om hvordan kvoteordningen og de økonomiske sidene
ved omsetning og disponering av kvote vil se ut i fremtiden, med eller uten endringer.
Felles for de fleste av tiltakene er at det er svært vanskelig å se hvilken retning prisene vil gå for
bortdisponering og kjøp/salg av kvote, da det er mange faktorer som spiller inn på prisdannelsen, og
disse kan virke i ulik retning. Det er ingen tiltak som entydig oppfyller begge kriteriene i mandatet
med både redusert prisnivå og økt andel eide kvoter.
Vurdering av redusert produksjonstak
Produksjonstaket har økt for ku og geit fra 1995 til 2022, fra henholdsvis 130 000 liter for
kumelkkvote og 65 000 liter for geitemelkkvote, til 900 000 liter for både kumelkkvote og
geitemelkkvote. Siste heving av kvotetaket fra 750 000 til 900 000 liter har hatt liten effekt på
strukturen i norsk melkeproduksjon. Det er fortsatt en liten andel av melkeprodusentene som har
disponibel kvote opp mot taket.
Dagens produksjonstak innebærer at en enkelt produsent kan ha en disponibel kvote på maksimalt
900 000 liter, og det er ikke tiltatt å levere mer enn 900 000 liter melk fra én landbrukseiendom per
kvoteår. Ved en eventuell reduksjon av produksjonstaket, legger arbeidsgruppen til grunn at foretak
som fra tidligere disponerer mer grunnkvote enn det nye og reduserte produksjonstaket, skal få
beholde denne produksjonsrettigheten også i fremtiden.
For produsenter som disponerer kvote over det som eventuelt settes som nytt tak, vil konsekvensen
være at de ikke kan øke produksjonen ytterligere. Også for produsenter som har en kvote som tett
oppunder dagens grense, vil et redusert produksjonstak i stor grad begrense muligheten for å utvide.
Produsenter som er i prosess med å utvide, vil kunne oppleve å bli forhindret av produksjonstaket.
Et redusert tak kan bidra til å sementere dagens struktur i melkeproduksjonen. Resultatet av et lavere
produksjonstak vil være en todeling av kvotesystemet, der ulike regler vil gjelde for produsenter med
historiske rettigheter over det nye kvotetaket og for produsenter med kvote under det nye kvotetaket.
Et redusert tak vil medføre at samme antall liter melk produseres til en høyere samlet kostnad for
samfunnet. Dette vil svekke konkurransekraften til norsk melkeproduksjon. Det vil også redusere
insentivene for fremtidige investeringer som kunne redusert produksjonskostnadene. På en annen
side vil en spre melkeproduksjonen på flere enheter som vil gi muligheter for større
produsentmiljøer.
For forvaltningen vil et redusert produksjonstak medføre noe økt ressursbruk, blant annet knyttet til
eventuell vurdering av hvem som skal ha produsentspesifikt produksjonstak, og eventuelle
dispensasjonssaker.
Før eventuell innføring av redusert produksjonstak må en rekke forhold avklares og vurderes
nærmere. Dette knytter seg blant annet til utfordringer ved produksjonstak per eiendom, tidspunkt
for innføring og tilpasninger i forbindelse med dette, produsenter som er i prosess med å utvide
driftsapparatet, og reglene for lokalforedlingskvote.
